政府融资平台类评级理念与方法解析

地方政府投融资平台作为一种有别于一般产业类的“特殊”公司，其既具备一般公司的法律特征、运营要素和财务体系，又有符合自身功能、定位的业务模式、财务核算以及其他特点。本文从平台企业的几大关键特征入手，介绍了中诚信国际评级有限责任公司（以下简称“中诚信国际”或“我们”）的理念、思路和方法，以及在评级过程中需要考虑的因素和关注的重点。

看清平台企业的几大关键特征是理解评级的基础，这几大关键特征包括：平台企业既具有一定的市场属性，又具有一定的公益属性；平台业务模式具有一定独特性、复杂性，兼具非经营性和经营性业务；平台企业与地方政府“更近”，对地方政府有很强的依赖性。

　　中诚信国际认为，地方融资平台企业的信用等级由两大因素决定：其一，受评平台企业背后的地方政府基础信用；其二，平台企业自身信用。地方政府的基础信用主要考量地方经济、地方财政、偿债能力、外部支持四个方面因素；平台企业自身信用主要考量财务表现、重要性和公司治理。

　　从评级过程和步骤来看，确定平台企业的信用等级分为四步：确定平台企业的地方政府基础信用； 确定平台企业自身信用；确定两个实体之间违约关联性（关联度）；地方确定政府给予特殊支持的可能性（支持度）。

　　另外，本文还探讨了如何考虑地方政府基础信用中的外部支持因素，如何考察地方政府与平台之间违约的相关性等问题。

　　地方政府投融资平台（以下简称 “地方融资平台”、“平台”、“平台企业”或“发行人”）作为一种有别于一般产业类的“特殊”公司，其既具备一般公司的法律特征、运营要素和财务体系，又有符合自身功能、定位的业务模式、财务核算以及其他特点。随着近年来平台类企业发行的“城投债”规模越来越大，如何有效、客观、准确地对该类企业的信用水平进行评价并给出信用等级就显得尤为重要。

　　近年来，随着中国债券市场的迅速发展，地方融资平台大规模地在银行间市场发行企业债、中期票据、短期融资券等票种，通过直接融资的方式来弥补银行贷款等间接融资的不足。根据中诚信国际的统计，从广义口径来计算，截至2013年11月底，平台企业发行的“城投债”存量规模约为2.2万亿元，占地方政府性债务余额 的比重约在12.3%左右。从公开市场来看，市场投资人和其他主体对平台企业信用水平的关注度较高，对其进行信用风险和偿债水平的评估，于债券持有人或其他债权人具有一定的参考价值。

　　从实践来看，中诚信国际近年来已为各地众多的平台企业提供了信用评级服务，在评级过程中，不断摸索和总结对平台企业的评级思路、理念和方法。这些卓有成效的努力，为平台企业的评级技术奠定了坚实的基础。作为一家市场化的评级公司，中诚信国际有关平台类企业的评级始于2003年以来对我国地方政府信用评级的理论研究，同时，结合近年来对“城投债”评级的实践，借鉴穆迪有关美国地方政府及美国以外州和地方政府评级方法、美国市政债评级方法、政府相关发行人评级方法等，总结和建立了一套的完整和客观的，符合我国地方政府特点及平台类企业特点的信用评级理论、方法和体系。

　　我们认为，对平台类企业几大关键特征的剖析是认识和理解评级理念和方法的基础。这几大关键特征包括平台的本质、功能及定位；业务范围和模式；与地方政府的关系等。

　　1）平台企业既具有一定的市场属性，又具有一定的公益属性

　　一般来说，平台的本质是具有投融资功能的地方国有企业，主要表现形式为地方城市建设投资公司（或简称“城投公司”、“城投企业”）。典型的城投企业，利用土地等资源或资产来进行抵押融资，所获资金用于土地一级开发或城市基础设施建设，进而再利用地方政府的土地出让收入返还或财政补助来弥补成本偿还债务。平台企业建立的初衷是地方政府为了满足融资和建设的需要，构建的一个兼具融资和投资功能的平台，既具有一定的市场属性，又具有一定的公益属性，可谓双重体的结合。

　　随着监管部门对地方融资平台的管理逐步规范和加强，平台企业也由单纯的投融资及建设功能演化为具有多重复杂“身份”或职能的地方国有企业。平台企业所涉及的行业或领域不仅仅有土地一级开发、基础设施建设、保障房建设，还有房地产开发、建筑施工、高速公路、地铁、公用事业，乃至演化为国有的投资控股集团，既有部分公益性的业务，也有部分经营性的业务。

　　可见，无论平台的功能如何变化，业务扩展到何种地步，作为平台属性最核心的投融资和建设性的职能只要没有发生变化，它仍然具有平台性质的企业。这一点则是区分平台类企业和一般的产业类公司的最大不同。

　　2）平台业务模式的独特性、复杂性：兼具非经营性和经营性业务

　　一般来说，平台企业业务模式与其自身的定位和发展阶段有很大关系。处于发展初期的某些平台，这类平台企业的业务主要围绕如何进行融资以及安排资金投资，比较典型的业务有土地一级开发（整理），路桥基建、重要工程等。这类平台基本上都围绕土地来“做文章”，跟地方的“土地财政”紧密联系在一起。

　　随着地方发展的需要，地方政府逐步将市政公用业务、部分国有股权等注入到平台企业中，这使得平台获得了水电燃气、公交等准公益性的运营业务。此时，平台承担了公共产品或公用事业以及关系国计民生的重要产品的生产或服务。

　　进而，一些大的省级平台或市级平台企业经过整合重组，被装入了地方国有的产业类、资源类、跨地区的交通类公司等资产（包括上市公司股权），形成了横跨多个行业，兼具多种职能，体现多种价值的地方国有的投资控股集团。这类企业同时又肩负起国有资产保值增值的重任。但同时，还承担了地方重大项目投融资和建设任务。

　　3）与地方政府的关系：平台企业“更近”，对地方政府有很强的依赖性